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陕西府谷县财政收入滑坡再剖析 重大项目恐烂尾

本报记者 王海平 上海报道 延迟半年，陕西省府谷县财政局才在2016年6月底就2016年财政预算(草案)报告提请县人大常委会审议。原则上，当年度的财政预算报告应该在年初的“两会”上向参加两会的代表报告。 从这个角度而言，对这一预算报告的审议有别于普通的年度预算报告，足以显示出府谷这个全国百强县当下经济下行的“特殊性”。 此前，21世纪经济报道曾独家披露府谷县人大常委会对年度预算的审议报告，其中，年初因平衡收支而列“赤字”的预算报告被人大常委会根据《预算法》否决。 近日记者又获得了上述《草案》文本。总体上，府谷县财政收入下滑的趋势更加明显，财政收支压力巨大。为了维持财政收支平衡，府谷县财政局可谓“绞尽脑汁”。 重大项目资金被砍 受财政收入下滑和“保运转、保民生”等多重不利因素影响，府谷县不得不下调财政收入增幅，并削减诸多支出。 根据总体预案，2016年府谷县安排财政总收入52亿元，相对2015年仅增加7200万元，增幅仅有1.43%。其中，一般预算收入安排16.5亿元，同比增长400万元，仅增长0.25%。 在国税、地税以及财政部门的收入任务分解中，财政系统本身安排的预算收入则进行了“下调”，仅5.16亿元，同比减少7200万元，减幅12.3%。若剔除国有资产经营收益、教育费附加、专项收入等，则非税收入占到了一般预算收入任务的31.27%。 控制非税收入在财政收入中增长过快、占比过高，是当前财税改革的重要内容。事实上，非税收入占比过高，则意味着规范程度较高的税收收入占比下降。换言之，府谷县的税收等政府法定收入无法完成年度预算目标，依靠提升非税收入占比来抵消法定收入的下降，成为了增收的重要手段。 而从政府基金预算收入看，占到基金收入任务57.14%的是国有土地使用权出让收入(5000万元)，这显示出政府基金收入的增加主要依赖土地。 从支出看，原本年初总支出预算的39.93亿元，因财力不足实际只能落实20.18亿元。支出的不足，已影响到经济发展的后劲。 2016年府谷县原本上报政策补贴类资金7.8864亿元，财政审核需要安排5.5144亿元，但因财力不足，不得不下甩3.7908亿元，实际落实1.7206亿元。糟糕的是，2015年政策补贴类资金已拨款下甩2016年度支出3.751亿元，也因为财力不足而无法安排，只能转移到2017年安排，总体下甩7.5418亿元。 政策补贴类资金往往较多应用在对产业发展的鼓励，如对落后产能的淘汰、对高新技术的补贴等，也就是说，在各种事业发展中，府谷县在2015、2016年度有7.5亿元的奖励无法下发到位，这无疑将影响到地方的转型升级、产业结构调整。 而为了“保吃饭、保运转、保民生”，在一般预算支出的20.18亿元中，人员经费为13.84亿元，占比68.58%，也就是说，仅仅为了“发工资”就占用了近7成的可用财力。 如此，府谷县不得不在重大项目上削减资金。2016年度原本安排县级国民经济和社会发展项目的县级配套资金4.756亿元，但如今只能安排精准扶贫1500万元，余下的4.606亿元只能下甩。以此计算，96.8%的项目不能如期进展。而一旦算上2015年度的“下甩”，则两年间共有6.419亿元重大项目建设资金无法落实到位。 这意味着，财力的下滑导致府谷县不得不放弃2016年度的经济建设和基础设施的投入，这将严重影响到县域经济未来的发展。 上海财经大学副教授马志远对21世纪经济报道记者表示，中央最担心的问题是，如果地方配套资金不到位，项目资金缺口补不上，就会出现“烂尾”，造成已经投入的资金发挥不了效益，带来严重损失。 事实上，中央和省级安排在地方的项目或资金带有调节地方发展差异的作用，一旦资金下拨再收回去，就难以起到基本的调节作用。马志远进一步指出，尽管上级回收资金的可能性并不大，但是重点项目因地方配套资金不到位，上级可能在下一个年度或更长时间内的资金和项目安排上重新“考虑”，这会对县域经济的下一步发展带来严重影响。 如何维持财政收支平衡？ 府谷县采取了什么措施来维持财政收支的平衡？ 一方面是千方百计增加收入，如打击煤炭领域的偷逃税行为，主动积极争取神华、中煤等大型国企的税收，协调省市县三级的政策分成等。 另一方面，则是“扎口袋”，想尽办法压缩支出。比如，事业费(业务费)整合、归并、核减了28%；降低征收机构人均保障费2万元，核减幅度达到35.14%。 此前，因对中央有关地方债的政策判断不精准，府谷县债务未能如实上报，导致了国家债务置换额度不足，地方还贷压力剧增。据21世纪经济报道记者了解，未上报的债务主要由财政运营公司担保的债务和国有企业贷款组成。 从《草案》可以看出，府谷县为达到财政平衡，对政府债务采取了“量力而行、尽力而为”的原则来编制年度政府投资项目资金计划和债务计划，这又容易陷入保守，与后发地区抢抓机遇、追求经济成长的精神有悖。 上海财经大学副教授郑春荣表示，从很多地方债未能如实上报的地方政府看，采取的一些方法会导致地方政府的融资平台难以维持运作，而一些政府债务很可能就被通过下甩支出等方式隐藏起来。 此外，从《草案》看，预算的准备金被挪用。2015年府谷县一般预算结余仅仅7万元。根据政策安排，预备费按照财力的2%为4000万元安排，但实际预留为2000万元。总体上，应预留3.2946亿元作为部分可预见支出，如突发事件的应对等，但因为财力不足实际预留仅1.05亿元。