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政府办公用地如何成了住宅 河南荥阳城投公司被质疑

“荥阳市人民法院所在地的土地使用权被抵押了!”不仅如此，同样被用于抵押的还有荥阳市委党校、荥阳市教育体育局、荥阳市工商局等政府办公用地的土地使用权。 法治周末记者近日接到举报材料，质疑河南省荥阳市城市投资开发有限责任公司(以下简称荥阳城投公司)发行的企业债券，或有违规、违法行为。为求真相，4月25日，法治周末记者前往荥阳市委市政府、国土资源局、荥阳城投公司采访了解。 2014年5月15日，“2014年荥阳市城市投资开发有限责任公司公司债券(简称“14荥城投债”)”经国家发改委批准公开发行，发行总额8亿元。债券存续期为7年，目前债券尚处于存续期。募集资金用于郑州市新材料产业园区的相关厂房项目及荥阳市索河综合整治项目一期工程。 法治周末记者查阅《2014年荥阳市城市投资开发有限责任公司公司债券募集说明书》(简称“14荥阳募集说明书”)发现，该债券将于2017年5月15日，按照债券发行总额20%的比例，首次兑付本金。 记者查询中国债券信息网了解到，这是荥阳市首次发行城投债券，也是唯一的一次。“14荥城投债”赶上了城投债发行盛宴的末班车。 2014年10月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，意见中明确：“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”至此，城投债的传统发展受到制约。各地城投企业何去何从备受关注。 尽管城投债或将“寿终正寝”，但存量债务仍需要处理。荥阳城投公司何以将政府办公用地等公益性资产的土地使用权用于抵押，使得“14荥城投债”得以发行，背后的谜团仍待揭开。 10宗地国有土地使用权抵押涉嫌违法 据知情者举报，“14荥城投债”中所涉10宗地国有土地使用权的抵押涉嫌违规违法。“荥阳市不仅将多个党政机关办公用地违规注入融资平台公司，更将相应的办公用地描述为'住宅’用地，作为抵押资产，堂而皇之地用于该市投融资平台——荥阳市城市投资开发有限责任公司2014年发行的债券。” 据“14荥阳募集说明书”所述，发行人以其自有的国有土地使用权为本期债券还本付息提供抵押担保。用于抵押的10宗国有土地，土地用途为住宅。用于抵押的国有土地经评估确认的地价总额为16.08亿元，将全部用于为本期债券提供抵押担保。 然而，法治周末记者依据“14荥阳募集说明书”所述地块位置，在荥阳市实地走访调查，却发现被用于抵押的10宗国有土地使用权其上的建筑物均不是住宅，而多为政府办公场所及公益性场所。 1号宗地，荥国用(2011)第0114号土地，面积40203.53平方米，实际为荥阳市委党校。 2号宗地，荥国用(2011)第0113号土地，面积39264.81平方米，实际为荥阳市教育体育局。 3号宗地，荥国用(2011)第0110号土地，面积32871.37平方米，实际为荥阳市人民法院。 4号宗地，荥国用(2012)第0056号土地，面积21134.8平方米，实际为荥阳市工商局。 5号宗地，荥国用(2012)第0055号土地，面积17684.66平方米，实际为豫龙镇政府、荥阳市产业集聚区管委会。 6号宗地，荥国用(2012)第0051号土地，面积3664.09平方米，实际为荥阳市工业南路。 7号宗地，荥国用(2010)第0086号，面积66296.4平方米。 8号宗地，荥国用(2011)第0116号，面积66396.4平方米，实际为荥阳市植物园。 依据“14荥阳募集说明书”所述：“被抵押的土地为公司所属土地，评估价值为16.08亿元。上述抵押土地已获得国有土地使用权证，相关抵押手续合法有效。”“发行人已经出具承诺函，承诺合法、完整、有效地拥有上述国有土地使用权。”“荥阳市国土资源局已经出具相关证明，证明拟用于抵押的国有土地使用权取得方式合法、权属清晰，且不存在其他抵押权或权利纠纷，可以为本期债券提供抵押担保。” 依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第五章第三十三条，“土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押”。第三十五条，“土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押，应当按照规定办理抵押登记”。 然而，法治周末记者采访荥阳市国土资源局，请求查看相应“国有土地所有权证”及抵押登记手续时，却被告知需要得到荥阳市政府的批准同意，他们才可以向记者出示。 记者当日前往荥阳市政府提出相关采访请求，然而，直至5月2日发稿，仍未得到任何回复。 债券发行人的行为或涉虚假陈述 早在2012年，财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部门联合发出《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。通知明确，地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。 事实上，《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》等均有相关规定描述：政府办公场所、公园、广场、市政道路等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司；以资产抵(质)押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵(质)押资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产。 依据担保法第三十七条第三款、物权法第一百八十四条第三款，均规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押。 “14荥城投债”募集说明书中写到：“发行人全体董事承诺其中不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并对其真实性、准确性、完整性承担个别和连带的法律责任。” 法治周末记者采访中国政法大学财税法专家认为，若发行人将政府办公场所等公益性用地写作住宅用途，并将其土地使用权为债券提供抵押担保的情况属实，发行人的行为或将涉及虚假陈述，相关抵押合同将为无效合同。 既然于法于规不合，那么，这些政府性办公用地、公益性资产用地的土地使用权究竟是如何绕开层层法律法规被用于抵押的呢？ 据2014年5月公开发布的“14荥阳募集说明书”所载，荥阳城投公司注册资本3亿元，法定代表人为李贵希，公司类型为国有独资的有限责任公司，是荥阳市基础设施建设的主要投融资运营主体。 现有纳入合并范围的子公司5家，分别为荥阳市自来水有限公司、荥阳市惠民公共住宅建设投资有限公司、荥阳市市政公司、荥阳市恒信建设工程检测有限公司、荥阳市城市建设开发有限公司。 荥阳城投公司经营范围为：管理和经营授权范围内的国有资产，对授权的城市建设项目进行投资、建设和管理，房地产开发(凭资质证经营)；污水收集处理，污水管网维修与管理。 局长担任城投董事长受质疑 记者4月24日查询全国企业信用信息公示系统显示，荥阳市城市投资开发有限责任公司成立于2003年12月29日，注册资金3亿元人民币，法定代表人李贵希。据“14荥阳募集说明书”所述，荥阳市人民政府为其唯一出资人，持有发行人100%的股权。 举报材料称：荥阳城投公司的法定代表人、董事长李贵希，现为荥阳市财政局局长；董事、总经理杜文杰，同时为荥阳市住建局局长。 而2006年1月1日颁布施行的公务员法第53条第14款明确：“公务员必须遵守纪律，不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。” 法治周末记者到荥阳市财政局采访。财政局一位副局长对此解释说，荥阳城投公司是政府成立的公司，企业法人通常以某局局长挂名，关于公司的相关情况李局长也不太了解。记者电话联系了李贵希，李局长称记者相关采访资料已转给荥阳城投公司。然而，截至5月2日发稿，荥阳城投公司并未回复记者。 据了解，前些年，城投公司的法定代表人由官员兼任，并非个别现象。 城投企业是我国市政基础设施行业市场化改革的产物。1991年，国务院进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将其公司化运行。城投公司是地方政府进行国有资产运营和城市建设融资投资建设主体，掌握着大量国有资产。同时也是地方政府市场化融资的主体。 经济法专家、中国政法大学教授李曙光认为，政府的核心职能是为社会提供公共产品和服务，而企业是市场经济的主体，是赢利性组织。地方政府官员在企业兼职，不但破坏了市场经济规则，还使得政府职能错位。 李曙光表示，由于我国的经济体制改革还没有彻底到位，导致有效的政府投融资体制和国有资产运行管理机制尚未形成。兼有政府和企业双重性质的城投公司在公司定位、管理体制、运作方式等方面存在法律风险。 长期从事非诉、金融法务的律师林宗兵认为，一手掌权，一手抓钱，极易导致腐败发生。 《中国经营报》2014年报道，黑龙江佳木斯市国土局原局长宋学英在狱中写下3万多字的《自述》。宋学英提到，他曾在市领导的指示下，为佳木斯市国有企业——新时代城投公司违规发放国有土地使用证，让其融资骗贷数十亿元。 国家审计署报告称，2010年11月22日，佳木斯市政府为融资需要，违规为4宗集体土地发放国有土地使用证，总面积178万平方米，设定住宅、商服用途，虚假出让给佳木斯佳和投资，获取贷款4.5亿元。 在2014年10月，国务院发布43号文件，明确“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。全国各地城投公司纷纷寻觅出路，城投公司将面临关闭、合并或转型的命运。然而，未清偿完毕的存量债务也不应被忽视。 “14荥城投债”多宗土地使用权抵押用地，明明为党政机关办公用地，缘何被注为“住宅”用途，是否依法办理相应的抵押登记手续？该期债券的债券承销机构、信用评级机构、审计机构、律师事务所等债券市场中介服务机构对于募集资金使用的真实情况及土地使用权抵押的真实情况是否知情？ 带着种种疑问，记者先后赶赴荥阳市财政局、国土局、市委市政府等单位实地采访。然而，截至发稿时，记者未接到来自荥阳市方面的任何采访回复。《法治周末》将继续关注。