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“新北京”命题：破解环首都贫困带

“户里穷、村里空、乡镇背着大窟窿；行路难、吃水难、脱贫致富难上难”，很难想象，时至今日，在繁华的大都市附近，仍有如此窘迫景象。 这是河北张承地区和太行山一线贫困县的真实写照。不过，在京津冀协同发展的背景下，燕山-太行山集中连片特殊困难地区(下称“燕太片区”)将迎来新机遇。 日前，中共中央政治局召开会议研究部署规划建设北京城市副中心，要求有力有序有效开展工作疏解北京非首都功能。这被中国经济体制改革研究会副会长、研究员陈剑撰文解读为“北京”与“首都”的分离，北京城市副中心或许将会升格为新的北京城市中心。而以通州区潞城镇为核心方圆几十公里之内，经过与周边河北省各城市地区的融合、发展，将成为未来发展的“新北京”。 随着“新北京”的兴起，破解“环首都贫困带”怪圈成为摆在眼前的命题。 大都市阴影区 由于地处北京、天津周边，跟两大直辖市的繁荣形成强烈反差的燕太片区格外引人关注。这一区域地处内蒙古高原和黄土高原向华北平原过渡地带，涉及河北、山西、内蒙古三省份的33个县。 2012年国务院批复的《燕太片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011~2020年)》称其为国家新一轮扶贫攻坚主战场之一。 受限于地理条件，从历史阶段来看，燕太片区也是发展滞后的地区。北京市社科院副院长赵宏对本报记者称，“阴影区”地处燕山和太行山腹地，生态脆弱，交通等基础设施落后，存在限制经济发展的诸多客观因素，“跟全国其他集中连片贫困地区的特征是相似的。” 此外，“阴影区”的人力、资金等生产要素外流现象严重。赵宏称，这跟大城市过于强大的集聚能力是相关的。大城市越是功能过多集聚，周边资源就越会向更高效率的平台流动，这也是符合一般区域经济发展规律的。“大树底下不长草”、“灯下黑”等说法即是由此导致贫困带的形象比喻。 在方塘智库创始人叶一剑看来，长期以来因为靠近京津燕太片区更容易遭遇人才和劳动力流失，在上一轮工业化过程中，确实失去了一些发展的机会，但这一片区自身也存在问题，比如“等靠要”心态导致内生发展动力不足。 副中心的梯度效应传递 随着京津冀协同发展的战略提出，围绕北京、天津这两座中国北方大都市周围的贫困带“阴影区”，《中国连片特困区发展报告(2014~2015)》将这部分连片特困区定格在燕太片区。 “灯下黑”情况的形成，学术解释为，在京津冀城市群中，存在着不合理的城市梯度和薄弱的中心城市辐射。 燕山大学经济管理学院教授张亚明等曾在2012年发表论文称，与长三角都市圈的城市分布层次清晰、结构合理相比，京津冀区域内城市结构梯度不合理，大城市处于绝对优势，缺少发挥“二传手”作用的中等城市和小城市。 该文称，由此导致发达地区出现的产业聚集、形成的产业规模和产业链因为找不到适宜的生存和发展环境，没有能力向周边落后地区推广和扩散，更加剧城市结构梯度的不合理，形成恶性循环。 文章称，由于梯度不合理，相较于长三角的首位城市上海，京津不仅不能发挥辐射带动作用，反而呈现吸收模式。于是，与上海所在的长三角区域的“群芳竞秀”相比，北京在京津冀区域内发展成为“一枝独秀”。且京津“双核”在产业布局等方面的交叉也减弱了“双核”整体对河北经济的综合拉动力。京津经济总量偏小，城市首位度偏低，致使中心城市难以发挥对整个地区经济的辐射带动作用，中心城市与圈内城市在产业分工方面容易出现矛盾，很难实现共赢。 赵宏称，“不但河北没有充分发展起来，即使是北京远郊区县也没有得到应有的发展。”不过，放大来看，这也跟国家多年来实行的不合理的城乡二元结构有很大关系。改革开放之前，依靠剪刀差来支持工业化，后来改革没有深化到位，使得农村变成人才输出地，城市变成人才集中地，失血问题严重。 一年来，通州从“北京市行政副中心”升格为“北京市副中心”，陈剑在前述文章中称，行政副中心主要是把行政功能搬过来，城市副中心则是把几乎所有的城市功能都搬过来。他预言，非首都功能的全面搬迁，通州将成为北京的第二个中心，并且成为京津冀协同发展的中心节点。随着时机成熟，北京城市副中心或许将会升格为新北京城市中心。 这对破除“环京津贫困”有何裨益呢？ 虽然通州副中心的建设在地理位置上，辐射带动的是北京周边郊县，联动发展天津的武清、宝坻区域，尤其是夹在京津之间的河北“飞地”三河(燕郊)、大厂、香河三县市，对位于西部、西北部上游生态涵养地带的燕太片区，比如张家口、承德、保定等集中连片的京津大都市阴影区并无直接作用，但是叶一剑称，两者背后都是基于京津冀协同发展的大战略。 他说，北京副中心的建设是这一协同发展战略推进中比较关键的一环，客观上将对解决环京津贫困问题产生积极影响，比如产业、交通和环境的协同推进。 寻求内生的可持续增长动力 在地方调研时，叶一剑发现，这些地区因为在行政辖区上不属于京津两地，使得出现很多的断头路。往往一路之隔，两地发展水平就是两重天。现在京津冀协同发展战略背景下的区域交通基础设施再布局，将对这些贫困地区的发展带来重大利好。比如旅游业的发展，一旦解决了抵达性问题，贫困地带的区域价值就会被重新发现。 叶一剑认为，应该充分审视这些地区的独特资源，然后立足于京津冀巨大的消费市场来寻找到新的消费时代的服务和产品的供给，进行差异化发展，找到自身的发展优势和发展道路。 他说，面对一个庞大的消费市场，只要能够提供很好的产品和服务，就可以获得更多的发展机会。比如这些地区保留了比较好的自然生态环境，这是如今最为稀缺的资源，白石山、崇礼、怀来等地近年旅游快速发展就是很好的案例。 叶一剑表示，这些地区的发展还应该破除对国家扶贫战略的过度依赖，较多基于对新兴消费市场的洞察，引进更多的社会资本，加以相应的管理体制改革，为这些地区找到内生性的增长动力，才可以获得可持续的发展。 赵宏称，优质资源向效率更高的市场集聚是市场的力量，政府也要发挥积极的作用，用“有形的手”来矫正市场失灵，通过基础设施建设、集中搬迁，改善贫困带居民的生产条件，增加医疗、教育等公共服务品的投入，缩小跟大城市的落差，还要做好规划政策，建立对生态涵养地区建设的利益补偿机制。不过，他也承认，生态补偿由于计算定量的复杂性，操作上仍然有难度，目前仍在探索。