兰格钢铁

黄小鹏：有关房产税的三个重大问题

一、我们为什么需要房产税 “两会”期间，有关房产税的舆论再度升温。有信息显示，房产税虽然争议缠身，但其立法工作仍在推进之中。一项重要的立法，其成功离不开社会基本共识。围绕房产税的争议十分激烈，这固然主要是因为利益的冲突，但观念的因素也不可否认，事实上，这一问题虽然吸引了很多人参与争论，但过去几年在相关理论问题上并未获得应有的突破。 我们为什么需要房产税？房产税与70年土地使用权之间是否存在矛盾？如果不解决这些基本问题，房产税的推出一定会曲折难产，即便强硬推出也很难达到预期的效果，甚至还会产生一些预想不到的新问题。 对于房产税的必要性，人们的认识集中在两方面。一是作为房价调控的工具。过去十年，频繁的房地产调控最终皆归于失败，故而人们希望引入房产税这一新型的、更有效的工具。2013年11月，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次以中央文件的方式，明确了房地产税调控工具的地位。二是作为解决地方政府财政困难的一个办法。一直以来，地方的城市建设和公共服务依赖的最重要来源是土地出让金，随着大多数地区土地市场趋冷，各地债务压力凸显，债务风险隐现，于是一些人认为开征房产税是个好办法。不能说这些出于短期或眼前因素的考虑没有合理性，但如果仅仅受这些“急功近利”因素驱动而开征房产税的话，其动机一开始就出现了偏差，而基于此设计出来的房产税难以顺畅运转也是大概率事件。 房产税无疑可以成为市场调控工具之一，相对于限购、限贷、增加交易环节税收等调控方式，房产税也确实可能具更好的效果，但房产税要发挥对房价的调节作用是有一定的前提的，当其它因素与房产税的调节功能相冲突时，房产税对稳定房价的作用可能非常有限，甚至可能完全为零。 从各国历史看，房产税并未成为房地产泡沫的终结者，寄望它来抑制房价存在较大的不确定性。近几十年来，不同时间段不同国家都曾出现过房地产泡沫甚至严重的泡沫，有些还造成了严重的宏观经济后果。这些国家中，既有高收入国家，也有低收入国家；既有处于城市化快速发展阶段的发展中国家，也有大量早已完成城市化的国家，甚至像城市化率高达90%以上的北欧也出现过比较大的泡沫，而发生泡沫的国家大多数都不缺少房产税。从表象上看，房地产泡沫的原因多种多样，既有美国那种由“买不起房子的人纷纷买房”造成的，也有中国这种由“不需要房子的人大肆买房”造成的，还有因别国腐败或政局不稳大量资金涌入、由“外国势力”吹起泡泡的情况。尽管各国经济情况差异很大，泡沫在表象层面上千奇百怪，但有一条是共同的，即都伴随着货币流动性的宽松，而不是因为它们缺乏房产税，也不是因为该税税率过低。这些经验事实表明，如果没有货币层面的配合，单纯地寄望房产税让房价达到合理水平，是不现实的。 对中国来说，房地产泡沫持续多年还有一个特殊因素，即政府对房价提供了隐性担保，这个因素是大多数国家没有的。因为不论是所谓的刚需，还是投资投机需求，他们之所以敢于和乐于在任意房价租金比和房价收入比上买入住房，不是因为房产的真实回报高，而是因为他们相信政府给他们提供了不让房价下跌的隐性担保。只要这个担保不撤除，其它的任何政策都是无效的。在过量货币供应下，资金会涌向各个领域，但有担保房地产领域肯定是首先，即便在货币供应并不宽松或经济形势不佳的情况下，有限的资金也很可能首先涌向有政府担保的地方，以追求安全，因为越是经济形势不好，政府对房地产隐性担保兑现的可能性越大。 因此，只要其它因素形成足够的推力，让房价形成向上趋势，房价每年的涨幅就可以轻松抵消掉1%左右(房产税率不可能随意提高，也不可能设置得非常高)的房产持有成本。只要具备这样的条件，房产税抑制房价就会毫无作用，而这也正是大多数存在房产税的国家仍然发生房地产泡沫的情况。 其次，政府一缺钱就想到增加新税种、开辟新税源，是一种不负责任的行为，未来会遇到越来越大的阻力。民众对政府缺乏有效监督导致大量脱离实际能力的基建大跃进、严重的建设浪费和庞大的财政供养人员的过度消耗，是地方债务迅猛增长的主要原因。如果地方政府不是先“量入为出’，而是“量出为入”，先大肆花钱，等出现资金缺口后再向民众伸手，这种做法未来会越来越难行得通。 所以说，从抑制房价和填补财政缺口两点出发推出房产税，动机本身就存在问题，结果也很难乐观。值得特别注意的是，现在相当一部分民众之所以对房产税持支持态度，是因为他们认为房产税可以有效抑制房价上涨，未来如果因其它因素的干扰导致税收抑房价失败，他们很可能转而成为房产税的反对者。 但是，上述分析并不意味着笔者反对开征房产税，笔者反对的是从上述狭隘动机出发征收房产税。开征房产税，正确的动机应该是完善税制，抑制房价与增加地方税源应该是其附带的结果。设计房产税框架的时候，只有很好地平衡表层目标和长远目标，在保证总量税收不增反减的前提下精心筹划，公平优先，才能得到支持，才能避免给未来埋下隐患。 中国当前的税收收入以流转税为主，所得税占比小且存在很多问题，财产税基本可以忽略不计，这种税收结构已经造成了相当严重的问题。一方面，随着经济的不断发展，人们的收入和财产积累不断增加且分化日益扩大，而以流转税为主体的税制结构是与经济落后，普遍缺乏个人财产的情况相适应的，在今天的环境下这种税制已经造成了严重的不公平，进一步拉大了贫富差距。另一方面，流转税为主体税率过高的情况天然地不利于实业经营，而容易鼓励各种财产投机行为。在开放的环境下，国内外市场还会因中国流转税过高而隔离、扭曲，使本土消费市场与国际产生了脱节，极大地增加交易成本。 财产税的优势何在？当今环境下开征房产税与70年土地产权之间是否存在冲突？房产税在设计中应该注意哪些细节问题，本专题将在随后的文章中进行探讨。 二、70年土地产权与房产税 一国政府为民众提供公共服务，作为交换条件，民众应该纳税，但如何纳税才相对合理公平却是一个复杂的问题。在中国古代曾实行过很长时间的人头税，也就是说，不论田地财产多少，平民皆按人头均等承担供养朝庭等各项开支。这种人头税征收相对简易，并且看上去非常公平，但它明显严重地违背了现代税收中的纵向公平理念。直到清雍正年间实行“摊丁入亩”，人头税才基本被废止，被土地税这种财产税所取代，税收负担主要与土地多寡相挂钩了。 现代社会已基本没有人头税了，尽管不同国家的税收五花八门、十分繁杂，但均可归入三大类：对商品流转和交易行为征税、对所得征税、对财产征税。低收入国家的主体税种是增值税、消费税、营业税等流转类税种，而高收入国家则以所得税和财产税为主。低收入国家老百姓的所得很低，也普遍没有财产积累，只有对日常经济活动和商品流转征税才能有宽广的税基和稳定的税源，但如果一个国家经济发展了，人们的收入和财产增长了，并且差距极大，这时候仍然严重依赖流转税就显得非常不公平了。因为穷人对一般商品和服务的消费占其收入的比重远高于富人，而一般消费支出对巨富者的财富来说几乎可以忽略不计。富人的“富”主要体现在收入之高和财产之多上，而穷人之“穷”也主要体现在收入之低和财产之少上，这时再让商品和服务的消费承担主要税收任务，直接结果就是穷人交纳的税占收入的比重远高于富人。当下中国，实行的正是这种违背纵向公平的税制。 中国的增值税、营业税等流转税占总税收入的50%以上，而相应的财产税性质的税种只有城市房产税(小范围试点)、车船税、城镇土地使用税等数个，税收总额在国家税收总盘子中可以忽略不计，相比之下，发达国家财产税占比普遍在10%-15%，一般发展中国家占比也达到5%-6%。 流转税是谁消费多谁多交税，所得税是谁的收入高谁多交税，那么房产税就是谁的财产多谁多交税。在贫富分化日益体现为财产多寡的今天，房产税是体现税收公平的题中应有之义。不仅如此，在公共服务的获取与成本支付的对应性方面，房产税有着其它税种无可替代的优势。同等面积、功能的房产其价值高低取决于公共服务的优劣(环境交通、治安、教育等)，其它税收来源提供的公共服务提高了房产价值，但这个价值的提升却为财产所有者独占，显然是不公平的。房产税是一个历史悠久的税收，是城市化进程中自然而然产生的，在世界各地具有普遍性。有些地方，它的名字就体现了最原始的公共服务本质，例如，在香港它被称为差饷税，即它最初是用来支付警察治安服务的。 目前强烈抵制财产税的人，台面上的理由主要有二：一、现在总体税负太高，不能再开征新税。这种观点无疑是有道理的，在总体税负已经高居全球榜首的情况下，再做税收的加法怎么说也是不合理的。所以，推出房地产税一定要在其它税收上做减法，其中主要是大幅度降低增值税率、优化所得税，可以考虑将增值税率每年降低2个点，5年内降到7%，大致与国际水平接近，而个人所得税现在也是问题重重，要在让利的前提下进行改革和优化。如果房产税的开征导致总体税负增加，那么房产税就可以说是失败了。 反对者另一个重要的理由是，中国的城市土地公有，房屋所有人只有70年土地使用权而没有所有权，对缺乏所有权的对象征收房产税，从法理上说不过去。到目前为止，这是反对房产税最有力的理由。对此，确实有辨析的必要。 首先，房产税的本质是对财产的征税，而财产的主要属性就是它的经济价值。动产也好、不动产也好；有形的也好，无形的也好，只要能给主人带来排它性的经济价值，那它就是其财产。虽然每个人房产证上都注明了土地使用期限，即房主不拥有土地的所用权，但没有人会因此否认这是他的财产，也没有人否认它所具有的经济价值。 在一些国家，两种土地产权的住房并存，既有永业权房屋(Freehold，即土地为屋主所有)，也有租业权房屋(Leasehold，即土地只有使用权)，前者一般比后者市价高10%-20%，但如果租业权房屋的地段和环境好于前者，其价格则可能比前者更高。这也从侧面说明，经济价值是财产的关键，土地年限只影响财产经济价值的高低，而不影响其性质。 其次，现代产权概念不局限于所有权，事实上产权是一个完整的权能体系，所有权、占有权、处置权、收益权分割是一种常态。这种情况反映到法律上，就是各国将这种对它物的支配和利用的权利，概括为用益物权。早在清朝末年，用益物权的理念就被引入到立法过程中了，2007年公布的《物权法》则让用益物权的概念完全出现在法律条文中。 再次，从世界各国的实践看，土地所有权的有无并不影响房产税的征收。例如，马来西亚的房屋分永业权和租业权两类，但同样被征收房产税。新加坡也是如此。香港地区全部实行土地官用，但房产也征收房产税(名为差饷税)，只不过数额相当低，常为人所忽略。 由此可见，所有权并不是征税的法理障碍，对任何一物，财产税的前提是“财产”性质的成立，而非所有权的存在，这个原理虽然主要针对的是不动产，但对动产同样成立。 房产税从法理上不存在障碍，并不等于房产税可以随意引入，不受约束地征收。除了严格遵循税收法定原则之外，它还绝不能成为实质上的增税，否则它将失去合法性，成为恶政。同时，房产税的设计上也应该兼顾短期目的，即上一篇文章所说的抑制房价和稳定地方收入来源。一旦承认要为房产税设置这些前提，那么它的具体框架设计，包括征税范围、税率、其它税种的减税、征收方式，就不能信马由缰了。 三、细节决定房产税成败 笔者在前面的文章中已经论证房产税不存在法理上的障碍，并且认为，在税收法定和确保税收总负担不增加并逐步减小的前提下，开征房产税具有合理性和必要性。尽管理论问题已正本清源，但房产税要达到初始目的，而不在实施中扭曲变形成为新的问题源泉，细节的设计是关键。 决定房产税成败的主要因素有征税权如何在各级政府间分配、房产税的覆盖面、征收方式等等。 房产税就其本质来说是地方税，在一些西方国家，房产税的征税权在地方，征税方式、税率等也完全由地方决定。显然，中国的房产税也应主要由地方来执行。中央层面的首要工作是推动立法，而新立的全国性房产税法，也只应确定一些指导性原则，如征收对象、征收方式，至于税率问题，其决定权应该交给地方，由地方立法机构(而不是行政机构)通过法定程序来确定，这应该成为房产税与其它地方税种重大不同之处。因为，各地房地产市场发展状况不同，各地财政收入和支出情况也差异极大，并不存在对各地统一适用的税率。 房产税由哪一级政府征收较为合适？在美国，房产税是在市、县和学区三个层面进行分割的，有些地方分配给学区的比例超过一半，这也说明，房产税是与地方教育开支关联度最高的一项税收。显然，省级政府不是合适的主体，但考虑到中国社会的特殊性，房产税也不应该落到更低层级，也不宜作过多分割，以市为单位较为合适。 房产税征收对象是一个最受关注的问题。鉴于中国经济发展所处的阶段以及税制演变不可能一蹴而就，财产税的本质充分体现出来将是一个漫长的过程。因此，房产税的征收对象，也应该是分阶段逐步扩大的。 征税对象包括居民在市场上购置的商品住房，这个大家都能接受。那些在房改过程中获得的或者通过保障性住房名义获得的住房，只要产权完整、能够在市场上自主交易的，也应该是征税的对象。住房保障体制为一些低收入家庭解决了居住问题，但这一制度本身存在比较严重的问题。在收入认定和保障对象的选择等方面存在巨大的漏洞，由于住房是最大宗的居民财产，即便是在选择保障对象时能做到公平合理，但保障性住房与市场住房之间价差过大同样会导致严重的纵向不公。如果把居民分成低、中、高三种收入阶层，低收入阶层获得保障性住房之后，其家庭财富可能迅速超过中等收入阶层，甚至高收入阶层。要矫正这种体制造成的不公，进行追溯调整难度太大，但房产税至少可以起到有限的平衡作用。所以，让保障性渠道获得可自主交易的住房游离于征税对象之外，是不合理的。 从远期看，农村住房，如果获得了较多的公共服务并且市场经济价值较高，也应该纳入房产税的对象。至于现在城市中大量存在的“小产权房”，有人提议通过交纳房产税的方式予以合法化。我觉得这是混淆了基本概念。房产税这一纳税义务对应的是获取公共服务的权利，而“小产权房”对应的是土地级差地租私有化还是国有化的问题，显然，“小产权房”的合法化应该通过补缴地价的方式实现，它与房产税是两回事。如果拥有产权的住房需要交纳房产税，没有合法产权的“小产权房”反而不纳税，这对交纳房产税的人是不公平的。所以，对交纳房产税的出租住房不征营业税，适当提高那些“小产权房”经营租赁方面的税收，不失为在产权问题得到解决之前，一个缓解公平问题的过渡方法。 房产税的征收方式是人们关注的另一个焦点。由于其它国家房产税不存在起征点问题，所以征收方式简单。中国因为很大可能会设置起征点，所以征收方式变成了一个非常重要的“细节”问题。目前的建议有两种，一种是按套数、另一种是按人均面积。这两种方式都存在缺陷。按套数征收虽然较为简便，但它只能以家庭为单位，如此一来，为了避税，原来应付限购政策而出现的“假离婚”现象将会更加严重，同时，它还会加强人们对大面积住房的偏好。按人均面积征收显然比按套数征收更为合理一些，在不动产统一登记完成之后，这种征收方式在成本上基本与按套数征收无差异。但按人均面积征收存在另一个问题，即纳税负担与房产价值之间不能很好地对应。例如，有甲乙两套住房，甲面积较大但地处偏远且公共服务较差，乙面积较小但地段和获得的公共服务极好，因为乙的单价远高于甲，所以其市场总价值和评估总价值比甲高，在按人均面积征收且设置免征面积的情况下，甲可能会进入征税范围或征税额较多，而乙反而可能完全免征或征税额较少。 笔者在此提出一种全新的征收方式，即按人均评估价值征收。由于人均评估价值直接体现了个人占有财富的多寡，也对应着其所获得的公共服务的优劣，所以这种方式最能体现财产税的公平本义。而政府为获得更多税收，也有动机改善低房价地区的公共服务，可间接促进公共服务均等化。在这种方式下，地方政府不是规定人均免税面积，而是规定人均免税额，例如，一个家庭人均住房评估价在80万元以下的免征房产税，超过的部分按评估价的某一固定比例征收，或按累进税率征收。这种征收方式可以实现最高程度的公平，而在不动产统一登记完成后，借助先进的计算机系统，其征收成本很低。 起征点、税率等问题，也是很重要的细节。中国推行房产税之初必须设立起征点，而不能像其它国家那样实行普征，原因有三：一是中国老百姓的流转税和其它税收负担沉重，如实行普征，必须短期内快速削减其它税收，这个难度较大。据有些专家测算，如果按西方国家的税率和征收方式，一些经济发达城市的房产税收入数额极其巨大，其它税收可以全部取消；二、房产税在中国还具有兼顾调节房价的作用，只对“超额”部分征税能较好地体现调节的意图；三、虽然其它国家对租业权住房普遍征税，但考虑到中国的土地所有权国有化的背景与之不同，别的国家多是因为殖民地历史，而中国土地收归国有当初隐含着政府对住房问题负责的承诺，但居民后来为土地使用权又支付了一笔费用甚至是高昂的费用，在此情况下，适当强调房产税的调节功能，淡化其税源功能，是必要的。 至于税率问题，是单一标准征税，还是累进征收，都可以交由地方政府决定。需要强化对房价调节功能的地方，可以设置较低起征税率并实行累进征收；而更强调税源作用的地方，可以实行较高的起征税率并按单一标准征收。