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深圳棚改引发讨论 深圳城市更新模式受冲击？

深圳罗湖布心山庄，工作人员正在为这栋房子的拆除做准备。南都记者 胡可 摄

一直未对棚改具体操作模式出台政策的深圳，本周爆出一份《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施(征求意见稿)》，瞬间一石激起千层浪。尽管这份《征求意见稿》已具雏形，但大致的框架已经让诸多业界观察人士和参与深圳城市更新的开发商喜忧各异。在深圳启动大规模城市更新的第8个年头，“政府主导+国企实施+ 公共住房”的棚改模式也开始“展露尖尖角”。业界认为，从过往的实践经历来看，由于缺乏政策的保驾护航，“钉子户”问题一直难以有效解决，市场化的城市更新推进难度相当大。由政府主导的棚户区改造，有各种资源和手段保证项目的定期改造完成。更关键在于，棚户区改造政策的适用范围，直指“存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善”等漏洞的老旧住宅区，可以进一步强化深圳的公共安全管理。可见，未来，在经过研讨和完善之后正式出台的棚改措施，或将推动深圳城市更新的发展进程。

2017年3月，宝安区海乐花园，住户正在搬家。海乐花园等棚改项目签约已超八成。南都记者 赵炎雄 摄

本周，一份《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施(征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)在深圳业界引发激烈讨论。最早于2005年在东北率先实施的棚户区改造，时隔三年后在全国“落地开花”。但在深圳，棚改真正兴起的“脚步”，是在去年第一个项目———罗湖“二线插花地”棚改项目成功启动之后。

2015年10月和2016年6月，深圳住建局曾先后发布《棚户区改造政策梳理汇编》和《深圳市棚户区改造项目界定标准》，但仅对深圳棚改项目标准、范围、规划等进行明确。关于深圳棚户区改造的具体操作政策，这份征求意见稿一旦落地，当属首份。

现状

相比城市更新，老旧住宅区的棚改进度更快

“政府主导———国企实施———公共住房”的棚户区改造项目实施模式在这次的《征求意见稿》中正式变成“白纸黑字”，立马激发一众业内观察人士的担忧，在深圳运行多年，“政府引导，以市场化运作为主，充分发挥资源市场化配置作用”的城市更新，因此会受“政府主导”的棚改模式的冲击。

然而，一位在深圳中心区操盘城市更新项目的开发商负责人则明确地告诉南都记者，从这些年的实践来看，老旧住宅区完全走市场化道路难以成功。“随着年限的推移，很多老旧住宅区会爆发质量安全隐患等问题，如果走市场化的城市更新道路，在没有政策解决‘钉子户’难题的前提下，改造往往难以推进。”

在2009年《深圳市城市更新办法》出台之后，木头龙、金钻豪园、南苑新村、鹤塘小区、华泰小区、龙溪花园、海涛花园和桥东片区被列入2010年深圳城市更新单元第一批计划的旧住宅小区改造项目。如今，7年过去，除了鹤塘小区，其他项目依旧停滞不前。而日前出炉的这份征求意见稿指出，深圳范围内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围，不再采用城市更新的方式进行改造。各区政府应当优先将配套不完善的项目纳入棚户区改造项目库。

“罗湖二线插花地棚改的有序进行说明相比城市更新，棚改的进度会更快。”上述负责人表示，棚户区改造政策适用范围已经明确清楚，而且政府主导改造会给出理性、公开、透明的拆赔标准，“钉子户”想盲目抬高补偿标准的想法破灭。

问题

行政征收、行政处罚能否避免与业主间的矛盾？

此前，“强制征收”和“强制售卖”两大核心条款曾被诸多从业者视为城市更新中的“钉子户解决机制”。但基于合法性、合理性和操作性，这两大条款一直未能真正落地。

在这份征求意见稿中，针对签约期内少数拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施并损害大多数业主利益的业主住户，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告。区主管部门核实后，报区指挥部审议。审议通过，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。

这是否意味着，基于公共利益至上的棚改，就能彻底解决“钉子户”难题？在综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁看来，这一行政征收、行政处罚条款中， “多数”、“少数”根本没有一个具体的数据。而且，哪怕真的实行行政征收、行政处罚，政府与业主之间的矛盾依然不可避免。

不过，宋星慧则认为，行政征收、行政处罚，是在“钉子户”明显损害多数人利益与公共利益之后才启动的，确实可以解决“钉子户”难题。“而且，在棚改过程中，前期都会跟业主进行民事协商与沟通，业主的利益基本都可以得到保障，真正出现‘钉子户’的现象非常少。这种‘钉子户’，也往往是业主盲目追求私利导致的，不存在政府与业主之间有重大的利益冲突。”

焦点

A

是否会冲击深圳市场化的城市更新模式？

过去七年，“政府引导，以市场化运作为主，充分发挥资源市场化配置作用”的主导机制曾让深圳的城市更新市场化程度非常高，遥遥领先于全国其他城市。

不过，从去年起，棚改越来越多地进入深圳旧改的领域，特别是本次《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施(征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)中正式提出 “政府主导+国企实施+公共住房”的棚改项目实施模式之后，部分业内观察人士开始担忧，深圳多年确立的市场化城市更新将会受到冲击。

“如果市场化的城市更新不能取得突破的话，棚改的大潮袭来，很多符合条件的老旧住宅区将被纳入棚改的范围，城市更新势必会受影响。”综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁在受访时指出，棚改的推出也许会改变目前的旧改格局。

而在深圳市英联土地房地产估价顾问有限公司董事长宋星慧眼中，政府主导的棚改与市场化的城市更新并不存在冲击。“市场化的城市更新可以做，但问题在于，最终签约是比较麻烦的事情。在市场背景下，开发商与业主之间是一场博弈，开发商为了项目可能会盲目抬高补偿标准，因没有利润空间可能会‘偷工减料’，最终能否有实力将项目开发完毕并不好说。如果从业主角度来看，有些业主利益诉求较高，开发商没有办法和手段解决‘钉子户’问题，那么项目就只能长期停滞不前。”

宋星慧认为，棚改既不影响业主的既得利益，而且由政府参与还能加大改造力度，改善居住环境，同时解决人才住房紧缺的问题。“从某种意义上来讲，棚改的加入为城市更新注入新的血液。”

事实上，在此次的征求意见稿里，棚户区改造政策的适用范围已经讲得很清楚，这意味着，只有符合条件的老旧住宅区才可能纳入棚改。“仍然会有大量的旧住宅区改造不纳入棚改，留在旧改框架内。”按照宋丁的观点，对于老旧住宅区的改造，30%的老旧住宅区划为棚改，70%划为旧改，这样的比较符合深圳的供需关系现实，也能够稳定多年来已经比较成型的旧改格局。

B

在补偿标准上，政府有没有必要统一？

之前的《城市更新条例(草案稿150731)》中，市场呼唤已久的拆赔比标准被“明文”写下，建筑物产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算，置换比例不得低于1：1，但是不得高于1：1.3。而这次的征求意见稿，只是提出棚户区改造搬迁补偿安置采取货币补偿、产权置换以及两者结合等方式，由被搬迁人自愿选择。各区政府应当根据辖区实际情况，研究制定适用于辖区棚户区改造项目的搬迁安置补偿标准，指导本区棚户区改造项目实施主体开展工作，并向社会公布。

“一般这种补偿标准，政府会在法律的框架上，考虑市场因素，从已经运行的项目来看，目前的补偿标准都符合市场预期。”宋星慧表示，后期棚改还是会根据具体项目来设定各自的标准，当然每个区的项目在实施的时候也会相互参照，同区的项目补偿标准不会有太大的出入，政府也会总体把控平衡。

上述操盘城市更新项目的开发商负责人直言，补偿标准并不好统一，每个项目的地理位置、安置方式都不一样，目前的政策只能列出大框架的东西，很难细化到具体的标准。

C

行政征收、行政处罚可否彻底解决“钉子户”难题？

2015 年首次面市的《城市更新条例(草案稿150731)》曾经提出“强制征收”和“强制售卖”的条款，当时在业内一石激起千层浪。两年过去，针对商业利益的城市更新采取强制征收和强制售卖，其合法性、合理性和操作性还一直处于争论之中。而这一次的征求意见稿则明确规定，对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施，损害大多数业主利益，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告。区主管部门核实后，报区指挥部审议。审议通过，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。

诚然，棚改基于“公共利益”之上的行政征收、行政处罚，是有国家明文法律支撑的，但这真的是彻底解决“钉子户”难题的有效之道吗？按照资深地产观察人士朱罗纪的说法，征求意见稿并没有明晰强制征收的合约界定。“何谓少数、大多数，这中间存在太大的空间。”朱罗纪在微信公众号中谈到。

而且，一旦启动行政征收，不可避免还是会产生社会矛盾。“其实，在棚改过程中，前期都会跟业主进行民事协商与沟通，业主的利益基本都可以得到保障，真正出现‘钉子户’的现象非常少。这种‘钉子户’，也往往是业主盲目追求私利导致的。”宋星慧认为，行政征收、行政处罚，是在“钉子户”明显损害多数人利益与公共利益之后才启动的，确实可以解决“钉子户”难题，不存在政府与业主之间存在重大的利益冲突。一位在深圳中心区操盘城市更新项目的开发商负责人也告诉南都记者，棚户区改造一开始会征集业主或者产权人的意愿，往往要达到一定的数量比例才能纳入棚改计划。在棚改过程中，很多内部矛盾业主之间已经提前化解，政府的行政征收与行政处罚并不不会随意介入。

棚户区改造对旧住宅区更新改造有积极推动作用，多数人也认为伴随着棚户区改造相关法规、政策的出台与棚户区改造项目成功案例，也许能解锁旧住宅区更新困境。特别是近日《若干措施》征求意见稿的发布，更是奠定了棚户区改造将肩负起深圳市老旧住宅区改造升级的重任。对于这个征求意见稿，专家有什么观点？南都记者请来了建纬深圳律师事务所陈思斯、广和律师事务所城市更新业务总监李芳群、深圳市城市更新开发企业协会会长耿延良，讲讲他们的专业意见。

建纬深圳律师事务所陈思斯：

关于棚户区改造项目搬迁补偿

标准问题的思考

建纬深圳律师事务所陈思斯认为，以棚户区改造方式推进旧住宅区更新尚存在不少难题需解决。其中，棚户区改造项目搬迁补偿标准问题，是很多人关注的焦点。城市更新项目搬迁补偿标准并无明确约定，纯属是市场主体协商的结果。在《若干措施》中虽未对搬迁补偿标准明确约定，但是约定各区政府根据辖区实际情况，研究制定搬迁安置补偿标准。也就是说，未来棚户区改造项目将以辖区实际情况制定统一标准指导棚改项目开展。

一般而言，采取的市场主体协商确定补偿标准更有助于促进签约；在棚户区改造项目未启动征收前，如何引导、促进业主签约，以及棚户区改造搬迁补偿标准如何与城市更新市场标准衔接等问题，亦是值得思考的问题。

在棚户区改造项目中，对签约期内少数业主拒不签约、拒不搬迁损害大多数业主利益的，实施主体可以申请启动行政征收、行政处罚等强制程序，这是《若干措施》其中一大亮点。此外，《若干措施》还规定纳入年度棚户区改造计划之同时纳入年度市、区房屋征收计划并启动相关前期程序。签署规定无疑确定了在棚户区改造过程中，将会以行政征收作为助推项目实施的保障手段。

1、启动征收的条件

《若干措施》尚未对“少数业主”进行界定，即未约定棚户区改造项目未完成签约率具体为多少时即符合启动征收的条件。如未约定，在实际操作中，实施主体在向政府主管部门提交申请时，政府主管部门对于认定未签约业主是否阻碍大多数业主利益判定上存在较大的自由裁量权，不利于规范操作；如明确约定，如约定在项目签约率达到95%时，可以启动征收程序，又会限制一些接近但不符合启动强制征收条件的项目无法推进，此时，棚户区改造可以“附条件启动征收”便失去了其助推项目实施的功效。如何平衡过大的自由裁量权与避免限制棚户区改造推进的问题，需进一步深入探讨。

2、启动征收后如何与棚户区改造模式衔接的问题

根据《若干措施》，项目前期按照棚户区改造模式推进，实施主体为人才安居集团或通过公开招标方式确定其他主体，则项目前期棚户区改造模式项下的搬迁补偿安置协议应由实施主体签署。但一旦项目签约不能达到100%，实施主体视情况申请启动征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》等相关规定，行政征收应由政府主导、负责，视项目情况需经纳入征收计划、下达征收决定、制定征收方案、完成征收评估、签订征收补偿协议、下达补偿决定、强制执行等程序。

值得注意的是，棚改补偿协议与征收协议签约主体不一致如何衔接，以及如何划定与何时划定行政征收范围问题。

广和律师事务所城市更新业务总监李芳群：

棚改能否破解住宅区改造的困局

有待实践检验

深圳自2009年12月发布《深圳城市更新办法》，此后陆续出台各项政策文件，才形成较为完善的城市更新政策体系，使各项工作有据可查，引导项目顺利实施。棚户区改造仍属于探索阶段，目前规则尚不完善，即使有了《若干措施》，具体政府工作部门例如街道办等对棚户区改造项目如何申报如何实施尚不清晰，也缺乏经验，对于项目实施的影响有待市场检验。个人认为，最为关键的问题是棚户区改造的用地出让方式是否可以参照城市更新进行协议出让尚不明确，有待更高层面的政策进一步明示。

拆迁问题一直是困扰城市更新的难题，棚改以“政府主导+国企实施”的模式推进，有政府信用背书，对于推进拆迁问题应该是有利的。个人认为，未来，城市更新依然会是深圳进行存量土地开发的最主要模式。首先，城市更新的对象是旧工业区、旧商业区和城中村，而棚改的对象主要是旧住宅区，城市更新的对象范围更广；其次，城市更新实行的是“政府引导+市场运作”的方式，市场经济是市场在资源配置中起基础、主导作用，是更为高效的方式；再次，深圳推出“政府主导+国企实施”的棚户区改造模式，一是为了解决旧住宅区改造的难题，二是为了加大人才住房和保障房供应，而城市更新还承担着解决历史遗留土地问题，完善城市功能，优化产业结构的重任，不可替代。

《若干措施》只是明确各区政府应当根据辖区实际情况，研究制定适用于棚户区改造项目的搬迁安置补偿标准并向社会公布，具体比例未明确。而恰恰相反，去年底出台的《关于加强和改进城市更新的暂行措施》已经对零散住宅区的拆赔比例进行了明确的规定。我支持政府研究制定适用于城市更新的搬迁补偿安置标准，杜绝“漫天要价”，加快城市更新的进度。因为城市更新不仅仅是开发商赚钱的项目，也是政府、企业、业主的共同利益所系，更为重要的城市更新还承载着产业结构升级的重任。

目前来看，棚户区改造政策尚有多项内容亟须完善，棚改能否破解住宅区改造的困局，有待实践检验，任何的过度解读都为时尚早。此外，只租不售可以一定程度上避免分配不公以及漏洞，更大程度上实现保障性住房的可持续发展。

深圳市城市更新开发企业协会会长耿延良：

“棚户区改造违背物权法”的

说法是误导

深圳棚户区改造和深圳城市更新都属于旧城改造的范畴，主要区别是城市更新由市场主导，而棚户区改造由政府主导。政府主导的棚户区改造的优势在于，能解决市场主体所不能解决的困难，尤其是拆迁难的问题。比如包括木头龙在内的深圳首批8个旧住宅小区，目前过去十多年了仅完成一个，其中的难度不言而喻。所以，由政府主导的棚户区改造结合了深圳的特点，有它的实用价值，是确实解决深圳城市空间不足的有效途径。

如罗湖二线插花地、宝安的38区新乐花园、39区海乐花园等都是属于政府主导的旧城改造，因政府能以公共利益为主导并调动各种资源，项目更容易得到社会的认可，而且政府所使用的行政征收、行政处罚等强制程序，也有上位法的支持。所以从项目实施进度来看都是比较有效率的。

对于有媒体报道的部分专家说“棚户区改造违背物权法”是有误导群众的。除了在《物权法》第九十七条有明确规定外，棚户区改造首先也需要征集业主或者产权人旧改意愿，达到至少超过物权法规定之数量比例，才能列入政府改造计划，并非违背业主意愿的强制改造；至于对于少数不同意拆迁的业主，严格按照法定程序，按照国有土地上的房屋征收与补偿条例执行，进行强制征收，也是严格按照法定程序进行。

棚户区改造中的行政征收、行政处罚、补偿方案等，不能直接适用于开发商主导的城市更新项目，因为棚户区改造与城市更新两者间有区别但也有共性。而棚户区改造的成功，更加有利于开发商和业主理性地看待城市更新市场。今后，如开发商有无法推进的更新项目，可考虑由政府强力介入，解决城市更新项目困局。

目前的棚户区改造政策是，对于市场失灵造成深圳老旧小区进度不理想的问题，未来旧城改造主要分成两大块，一是政府主导的以老旧住宅小区为对象的旧城改造，二是以老旧厂房转型升级为对象的城市更新。

根据《广东省棚户区改造规划(2014- 2017)》，深圳市2014- 20 17年，棚户区改造计划为10789户(套)，其中华侨农场危旧房598户，其余城市棚户区改造10200户，主要为城市更新、土地整备中涉及的住宅拆迁安置项目。

在深圳市住建局公布的数据中，今年，深圳市计划新开工棚户区住房改造7953套，宝安区、龙岗区、盐田区、罗湖区、坪山区、龙华区、福田区、光明新区各有一个老旧住宅区项目争取在年内启动棚户区改造。

今年是2015-2017年棚改三年行动计划的最后一年。根据国务院发布的数据，自棚改工作开展以来，我国已使8000多万住房困难群众“出棚进楼”，2016年我国全面完成了开工600万套的目标任务，而且绝大多数省(区、市)去年棚改开工进度明显快于2015年。

但与此同时，在5月24日国务院总理李克强主持召开的国务院常委会议上，也提出了实施20 18- 20 20年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区 150 0万套的要求。目前深圳尚未出炉20 18- 20 20年3年棚改攻坚计划具体数据，但业内专家表示，再改造各类棚户区150 0万套，意味着未来3年年均将增加500万套的棚改增量，虽然相比2015- 2017年1800万套(每年600万套)下降了17%，但与2008- 20 14年年均开工量250万-30 0万套相比，依旧翻倍增长，加之2015- 2017年棚改项目开工后，部分建设工程将顺延至20 18年以后，未来三年棚改的体量依旧维持在2015年以来的高位上。此外，棚改开发难度也在不断提升。

棚改大事记+大数据

●2009年

作为深圳市土地征转历史遗留问题的典型，南山区茶光地块棚户区于2009年由茶光村响应深圳市政府保障性住房建设的号召，将地块申报作为保障性住房建设用地。

●2013年4月

茶光地块改造项目开工，公开资料显示，茶光地块新社区共包括保障性住房2946套，拆迁安置住房896套。

●2015年10月

深圳市住建局发布《棚户区改造政策梳理汇编》，明确棚改范围及深圳市棚改三年规划与任务，提出深圳棚改范围主要为城市棚户区，以及2014-2017年，完成棚户区改造10789户(套)，其中华侨农场危旧房598户，其余主要为城市更新、土地整备中涉及的住宅拆迁安置项目的规划。

●2015年11月

茶光地块(东)规划建设的3栋保障性住房已经基本建成，进入装修环节。“茶光模式”的成功探索，为深圳棚户区改造尤其是破解历史遗留土地“僵局”提供了借鉴范本。

●2016年2月

为彻底消除城市公共安全重大隐患，深圳市委市政府决定，把二线“插花地”改造整治作为“城市管理治理年”的突破口。

●2016年6月

深圳市住建局发布《深圳市棚户区改造项目界定标准》，明确房屋结构简易、专业机构评级属危险或严重损坏、房屋使用功能不全、基础设施不全、位于二线插花地斜坡类地质灾害多发区、使用年限30年以上等界定标准。

●2016年10月

天健集团注册成立深圳首家棚改公司———天健棚改投资发展有限公司，专门致力于棚户区改造。

●2016年12月20日

深圳市棚户区改造第一个项目———罗湖“二线插花地”棚改正式启动全面签约和房屋拆除。深圳市人民政府授权给罗湖区人民政府、龙岗区人民政府为实施主体，天健集团作为深圳市国资委遴选推荐的承接主体，受政府委托，主要提供拆除谈判、工程建设管理和回迁安置等服务。

●2017年2月25日

宝安区第一个棚户区改造项目，宝安38区新乐花园、39区海乐花园棚户区改造签约启动。

●2017年4月1日

宝安38区新乐花园、39区海乐花园棚户区改造整体搬迁拆除工程启动。

●2017年5月7日

罗湖“二线插花地”棚改民事协商阶段结束，5月8日起进入行政征收、行政处罚阶段。截至8月10日，项目签约率突破99%.

●2017年7月18日

深圳市人民政府办公厅印发《深圳市2017年改革计划》，将棚户区改造列为27项改革计划之一，提出采用“政府主导、市场化运作”的模式，大力推动老旧住宅区棚户区改造。

●2017年8月1日

深圳市住建局组织起草的《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施(征求意见稿)》面市，提出对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施，损害大多数业主利益，在审议通过后依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。并将棚户区改造项目界定标准由此前的超过30年使用年限进一步扩大到“20 年以上”。